我国政府引导基金的概述及发展情况

为促进国民经济持续健康发展，优化政府投资方式，发挥政府资金的引导作用和放大效应，提高政府资金使用效率，吸引社会资金投入政府支持领域和产业，近年来各地政府纷纷成立政府引导基金，经过十几年的发展，我国政府引导基金已经初具规模，相关政策体系也更加完善，其对创业创新、产业结构调整以及基础设施建设等发挥着积极作用。

一、政府引导基金概述

1、政府引导基金定义

政府引导基金又称创业引导基金，是由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，不以盈利为目的，以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业投资基金，以支持创业企业发展的专项资金。

关于定义重点强调三点，一是出资主体各级政府及所属部门、直属机构；资金来源政府出资、财政性预算资金；二是投资方向投向股权投资和创业投资，非公开交易的股权；三是引导社会各类资本支持相关领域和产业发展。

2、政府引导基金操作原则

关于政府引导基金操作原则财政部与发改委分别在2015与2016年发文有明确指示，其中财预[2015]210号文《政府投资基金暂行管理办法》指出“第十条  政府投资基金应按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作。 第十一条  政府投资基金募集、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。”

发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》也写明“第五条 政府出资产业投资基金由基金管理人管理资产，由基金托管人托管基金资产。第六条 政府出资产业投资基金应坚持市场化运作、专业化管理原则，政府出资人不得参与基金日常管理事务。”

3、政府引导基金投资方向

根据发改财金规[2016]2800号《政府出资产业投资基金管理暂行办法》文件指示，政府出资产业投资基金应主要投资于以下领域：

（1）非基本公共服务领域。着力解决非基本公共服务结构性供需不匹配，因缺乏竞争激励机制而制约质量效率，体制机制创新不足等问题，切实提高非基本公共服务共建能力和共享水平。

（2）基础设施领域。着力解决经济社会发展中偏远地区基础设施建设滞后，结构性供需不匹配等问题，提高公共产品供给质量和效率，切实推进城乡、区域、人群基本服务均等化。

（3）住房保障领域。着力解决城镇住房困难家庭及新市民住房问题，完善住房保障供应方式，加快推进棚户区改造，完善保障性安居工程配套基础设施，有序推进旧住宅小区综合整治、危旧住房和非成套住房改造，切实增强政府住房保障可持续提供能力。

（4）生态环境领域。着力解决生态环境保护中存在的污染物排放量大面广，环境污染严重，山水林田湖缺乏保护，生态损害大，生态环境脆弱、风险高等问题，切实推进生态环境质量改善。

（5）区域发展领域。着力解决区域发展差距特别是东西差距拉大，城镇化仍滞后于工业化，区域产业结构趋同化等问题，落实区域合作的资金保障机制，切实推进区域协调协同发展。

（6）战略性新兴产业和先进制造业领域。着力解决战略性新兴产业和先进制造业在经济社会发展中的产业政策环境不完善，供给体系质量和效率偏低，供给和需求衔接不紧密等问题，切实推进看得准、有机遇的重点技术和产业领域实现突破。

（7）创业创新领域。着力解决创业创新在经济社会发展中的市场环境亟待改善，创投市场资金供给不足，企业创新动能较弱等问题，切实推进大众创业、万众创新。

投资于基金章程、合伙协议或基金协议中约定产业领域的比例不得低于基金募集规模或承诺出资额的60%。

4、政府引导基金运作模式

（1）基金自管

a.政府直管：政府部门通过下属事业单位，直接参与引导基金投资决策与日常管理。如原有的科技部中小引导基金、青岛市市级引导基金均采取此模式。

b.国企出资管理：国企委托管理模式是委托政府下属国企负责引导基金的管理运作，引导基金没有独立的法人实体，资金由财政按需拨付。政府参与引导基金投资决策，不参与日常管理，可单设名义出资人。例如中关村引导基金、海淀区引导基金均采取此模式。

（2）基金托管

a.国企委托管理：国企出资管理是政府成立独立的引导基金公司和引导基金管理公司，由引导基金管理公司或由引导基金（公司制）自行管理。政府不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。浙江创投引导基金、宁波市引导基金均采取此模式。

b.第三方委托管理：政府委托第三方专业母基金管理机构管理，不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。盛世投资管理北京市中小引导基金、熠美投资管理闵行引导基金均采取此模式。

（3）合作设立母基金

政府与专业母基金管理机构合作成立母基金，政府是母基金出资人之一，不参与母基金投资决策，中金启元引导基金、紫荆母基金、盛景海外母基金均采取此模式。

二、政府引导基金发展状况

1、政府引导基金总体发展历程

第一阶段，1999年到2002年萌芽阶段，上海市政府批准成立上海创业投资有限公司，政府资金正式进入到创投和股权投资领域。

第二阶段，2002-2007年是探索起步阶段，2002年，我国第一家政府引导基金“中关村创业投资引导基金”成立。

第三阶段，2008-2015年是规范运作阶段，内首个引导基金规范运作规范，由国家发改委、财政部、商务部共同颁布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》

第四阶段，2016年至今是快速发展阶段，2016年，全国政府引导基金在设立数量和披露的总目标规模上超过2013-2015全国引导基金总和。截至2019年7月，根据清科研究中心统计数据，国内共成立政府引导基金2090支，总规模达到11.63万亿元。其中2018 新增政府引导基金278支，目标规模达到1.98万亿，增长态势维持高位。

数据来源：清科研究中心统计数据

2008 年-2019年7月 政府引导基金累计成立数量和规模情况

2、按地域分布来分析

数据来源：清科研究中心统计数据

我国政府引导基金的设立情况与地区的经济发达程度、风险投资活跃程度以及民企规模等情况紧密相关。总体来看，广东、北京、上海、江苏、浙江、深圳等京津冀、长三角以及珠三角地区的政府引导基金发展势头最为强劲、密集程度最高，其中江苏省成立数量最多，广东省目标规模最大。

3、从设立级别和类型分析

数据来源：清科研究中心统计数据

按照级别，政府引导基金分为国家级、省级、区县级、地市级和其他。从各级别政府引导基金特点来看，国家级基金41支，规模1.86万亿，数量较少但规模较大，其中地级市基金727支，数量占比34.78%，占比最高，规模3.83万亿占总规模32.91%

数据来源：清科研究中心统计数据

政府引导基金分为产业基金、创业基金、PPP 基金和其他。从政府引导基金设立的类型上来看，创业基金和产业基金的占比大幅上升。其中，产业基金1060支和创业基金463支；而过去如火如荼的 PPP 基金也因政策上的限制原因，在占比上大幅下降。累计2019年7月PPP 基金仅占当年新增所有类型政府引导基金的 6.75%。

总体来说，尽管 2018 年是广大机构投资者和从业人员口中的“资本寒冬”，但是政府引导基金的整体结构更加合理，更加有效。政府引导基金从过去“大水漫溉”式的高速发展逐步趋于理性增长。为更好地发挥政府引导基金的杠杆作用，提高引导基金的管理运作效率，保证国有资产的保值增值，应进一步规范和完善政府引导基金的管理和运作。建立完善的投资决策体系，促进引导基金的资金来源多元化发展。